Ulandsbistand – med eller uden et kvindehensyn?
- En teoretisk og empirisk analyse og diskussion af kvindehensynet i dansk udviklingspolitik i 1980-1993.
Kvindernes rolle i udviklingsprocesserne i udviklingslandene er i dag et stort fokus i den danske bistandspolitik, men sådan har det ikke altid været. Integrationen af ligestilling i udviklingspolitik har været under udvikling længe både i den danske og internationale udviklingspolitik.
I Danmark startede det tilbage i 1960’erne, hvor flere initiativer og projekter, som blandt andet uddannelsescentre for kvinder, blev startet. Initiativerne havde dog alle det tilfælles, at de reflekterede en til dels patriarkalsk tilgang til køn, der lagde vægt på familieplanlægning og husligt arbejde. Det var først med FN’s verdenskonference for internationale kvinders år i Mexico City i 1975 og FN’s tiår for kvinder i 1976-1985, at der for alvor skete fremskridt i fokusset på kvinders rettigheder både i det danske og internationale udviklingsarbejde.
I specialet har jeg med afsæt i tidligere forskning analyseret den bistandspolitiske debat, hvor der fokuseres på kvindehensynets implementering og indflydelse på dette. Jeg har forsøgt at bidrage med et bredere perspektiv, der undersøger, hvordan det internationale arbejde med kvinder og udvikling har haft en indflydelse på den danske udviklingspolitik i 1980’erne og starten af 1990’erne. Formålet er derfor gennem en analyse af folketingsdebatter, mødereferater fra Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde, artikler i tidsskriftet Udvikling udgivet af Danida, og Danidas handlingsplaner fra 1987 og 1988 at give et indblik i, hvor stor en betydning den internationale politiske og teoretiske debat om udviklingsarbejdet med kvinder havde på den politiske debat i Danmark, og derudover hvordan det blev implementeret i den konkrete bistandspolitik.
Tidligere forskning med kvinder og udvikling har inddraget dele af feministisk forskning og udviklingsforskning, og den er præget af en lang række debatter, der har skabt større fokus på området siden 1970’erne og frem til nu. Derfor kommer først en kort gennemgang af den teoretiske diskussion inden for feltet.
Kvinder og udvikling
I 1970 udgav Ester Boserup sin forskning af kvindernes rolle i flere udviklingslande i bogen Woman’s role in economic development. Her gjorde hun opmærksom på, hvordan man systematisk fejlplacerede ressourcer, fordi man ikke anerkendte kvinder som en bærende del af den nationale økonomi. Med moderniseringen blev kvinderne sat tilbage. Mændene ville få mulighed for at specialisere sig, hvor kvinderne i højere grad blev fastholdt i det traditionelle manuelle arbejde. Boserup mente derfor, at det over tid ville have den fare, at kvinderne ville blive frataget sig sine produktive funktioner, og væksten ikke ville få sin fulde effekt.
Med bl.a. dette arbejde og en tendens i tiden med opblomstrende kvindebevægelser i de vestlige lande, der var fortalere for en liberal feminisme, blev WID-netværket (Women in Development) etableret. Netværket var dannet af en række kvindelige udviklingsforskere, der kritiserede, hvordan moderniseringen påvirkede mænd og kvinder forskelligt, og dermed forværrede kvinders rettigheder og status frem for at forbedre dem. Målet var således at få kvinderne uddannet og integreret i produktionen på lige fod med mændene. Det var samtidig et opgør med det tidligere fokus på kvindernes reproduktive rolle som mødre og passive modtagere af udvikling frem for aktive deltagere i udviklingsprocessen.
Netværket mødte en række kritik for bl.a. at pålægge udviklingsprocesserne et vestligt perspektiv, for at sætte alle kvinder i samme kategori på tværs af kultur og klasse baseret på en fælles undertrykkelse, og for at se begrebet ’udvikling’ som et synonym for økonomisk udvikling, hvoraf kvinder enten var positivt eller negativt påvirket. Derudover blev netværket kritiseret for at have for lidt opmærksomhed på kvindernes underordning eller klasseforskelle i denne underordnede position. Kvinderne led ikke samme undertrykkelse i alle samfund, og der var forskelle på kønsforholdene alt efter, hvilke sammenhænge og kulturer der blev analyseret.
Ud fra denne kritik opstod dermed i 1980’erne en ny tilgang til arbejdet med kvinder og udvikling, der blev kaldt GAD-netværket (Gender and Development). Her blev fokusset rykket fra kvinder til kønnets sociale konstruktioner, der definerede mænd og kvinder, maskulinitet og femininitet, og reflekterede roller og sociopolitiske relationer, der informerer og danner deres interaktion på alle niveauer i samfundet. Ifølge den feministiske antropologi, som netværket var inspireret af, skulle mandlighed og kvindelighed forstås som et resultat af kulturelle ideologier frem for biologiske kvaliteter eller fysiologi. Værdien af en symbolsk analyse af køn lå derfor i forståelsen af mænd og kvinder som en social konstruktion, og i hvordan disse konstruktioner blev integreret i sociale aktiviteter, der både definerede og var defineret af dem. Status- og magtforskelle mellem mænd og kvinder kunne derfor ikke blot læses ud fra deres respektive positioner i produktionsforholdene.
Dette nye netværk repræsenterede en bred gruppe af teorier inden for kvinder og udvikling og omfavnede både forskellige tilgange til begrebet køn og tredjeverdens-feminisme. Frem til nu har dette netværk stadig været under udvikling og er dominerende i forskningen af implementeringen af kvinder og køn i udviklingsarbejdet.
FN dedikerede året 1975 til kvindehensynet og afholdt den første kvindekonference i Mexico City samme år for at sætte opmærksomhed på kvinders rettigheder og vilkår. Som følge af konferencen erklærede FN formelt årene 1976-1985 som FN’s kvindetiår, hvoraf der blev holdt konference i København i 1980 og i Nairobi 1985, som skulle følge op på de officielle mål. Billedet er fra konferencen i København, hvor kvinder fra hele verden deltog. Kilde/foto: Ole Buntzen/Ritzau Scanpix, I: Hoffmann, Marie: Religiøse kvindeforkæmpere i islam, jødedom og kristendom, Religion.dk: https://www.religion.dk/kvindekamp-i-de-store-religioner (besøgt d. 31/05/2021).
Dansk udviklingspolitik
Den ovenstående teoretiske og faglige debat havde naturligvis en stor indflydelse på den danske udviklingspolitik, der generelt var karakteriseret af et stort fattigdomsfokus og stærkt samarbejde med FN og landene i den tredje verden.
Folketingsdebatterne
I den politiske debat i Folketinget ses en udvikling, hvor kvindehensynet intensiveredes i løbet af perioden 1980-1988. I starten af perioden havde kvindehensynet en meget lille prioritet, men i slutningen af perioden ses eksempler på, hvordan kvindehensynet rent faktisk blev sat på dagsordenen. Den internationale debat havde derfor en stor betydning for folketingsdebatterne, men der var forskel på, hvordan denne internationale debat om kvindehensynet blev taget op. Venstrefløjen italesatte en mere marxistisk tilgang, hvor de fokuserede på kvindernes ulige stilling i samfundet, og mente, at løsningen var at uddanne kvinderne og få dem etableret i fagforeninger og gennem en forbedret stilling på arbejdsmarkedet skabe en forbedret stilling i samfundet. Midterpartierne og højrefløjen italesatte nærmere en WID-tilgang og fokuserede på beskæftigelse og uddannelse som løsningen på kvindeproblematikken frem for en reel ligestilling på arbejdsmarkedet. Generelt var det partierne til venstre for midten, specielt SF, der spillede en afgørende rolle i at få integreret kvindehensynet i alle dele af den danske bistandspolitiske debat. Årsagen hertil skal måske findes i deres generelt mere positive holdning til udviklingsbistand i perioden.
Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde (Styrelsen)
Styrelsen anerkendte helt fra starten af perioden kvindeproblematikken, og kvindeaspektet blev inddraget i udformningen og overvejelserne i en stor del af projekterne i perioden. Kvindehensynet var derfor på dagsordenen helt fra start. Styrelsen arbejdede gennemgående i hele perioden ud fra et fattigdomsorienteret perspektiv. Den internationale og nationale debat om kvinder og udvikling havde dog en betydning for Styrelsens arbejde. Man kunne se en udvikling fra at arbejde med særskilte kvindeprojekter med et fokus på familieplanlægnings- og sundhedsprojekter, hvori man mente, at landene ikke var klar til de kultur- og samfundsmæssige ændringer, det krævedes for en reel integration af kvinder i alle udviklingsaspekter, til senere at have et større fokus og ønske om at integrere kvinderne i udviklingen på lige fod med mændene.
Udvikling
I tidsskriftet Udvikling var kvindehensynet en almen anerkendt problematik helt fra starten af den undersøgte periode. Dog kunne man se en udvikling i måden at beskrive kvinder og udvikling på. Der skete en overgang fra et fokus på at integrere kvinderne i produktionen til også at fokusere på kvindernes situation og kultur. Artiklerne fremstillede i højere grad end Folketinget og Styrelsen den manglende forståelse for de kulturelle og strukturelle forskelle, mange bistandsdonorer og organisationer arbejdede ud fra.
Overordnet prægede kvindehensynet den bistandspolitiske debat på flere måder. Med FN’s kvindekonferencer blev kvindehensynet konkret sat på dagsordenen og opprioriteret i alle udviklingspolitiske fora, også både i Folketinget, Styrelsen og tidsskriftet Udvikling. Med den teoretiske og internationale debat om kvinder og udvikling skabte det nye muligheder for og et rum til at diskutere kvindehensynet ud fra nye perspektiver. Artiklerne i Udvikling var på mange måder mere progressive end Styrelsen og Folketinget og fremstillede nyere teoretiske og praktiske tilgange til arbejdet med kvindehensynet i udviklingspraksis.
Den danske udviklingspolitiske linje lagde op til at arbejde med kvinder og udvikling ud fra noget, der kunne minde om en fattigdomsorienteret WID-tilgang, hvor kvindernes fattigdom blev anset som problemet i underudviklingen. Her anerkendte man kvindernes produktive rolle, men søgte nærmere at dække de praktiske kønsbehov, specielt gennem øget indtægtsgenererende projekter. Opfattelsen var, at økonomisk ulighed skyldtes fattigdom og ikke kvindernes underordnede position. Denne tilgang udfordrede ikke den politiske situation i landet, hvilket passede ind i den danske tilgang til bistandssamarbejdet med udviklingslandene.
Kvindehensynet blev tydeligere italesat gennem tiden og dermed også problemstillingerne i en vestlig udviklingspolitik. Her ses forsideillustration af en af numrene af tidsskriftet Udvikling fra 1984. Foto/kilde: Malberg, Steen, I: Danida 50 år, 1962-2012, http://www.netpublikationer.dk/um/11139/html/entire_publication.htm (besøgt d. 31/05/2021).
Danidas handlingsplaner
Som et resultat af FN’s kvindekonference i Nairobi i 1985, folketingsdebatterne, Styrelsens og Rådet for Internationalt Udviklingssamarbejdes anbefalinger og af Danidas egne erfaringer udgav Danida i 1987 handlingsplanerne Danidas handlingsplan for udviklingsbistand til kvinder, der var tredelt i en strategiplan, en sektorplan og landeprogrammer for de fire hovedsamarbejdslande, Tanzania, Kenya, Indien og Bangladesh.
Handlingsplanen for udviklingsbistand til kvinder blev udgivet året før den overordnede handlingsplan for al dansk bistandsaktivitet, Strategisk planlægning, hvor specielt bæredygtig udvikling var i centrum for dennes målsætning.
Begge handlingsplaner var ambitiøse og præget af et internationalt perspektiv. Danidas Handlingsplan for Udviklingsbistand til Kvinder arbejdede, som den bistandspolitiske linje lagde op til, gennemgående med WID-strategier for kvinders inklusion i udviklingen. Handlingsplanen skildrede i sig selv en høj prioritet af kvindeaspektet i dansk udviklingspolitik og afspejlede således de internationale udviklingspolitiske tendenser. Handlingsplanen var dog meget overordnet og manglede konkrete løsninger på udfordringerne, hvorfor det viste sig at være svært at implementere målsætningerne i praksis. Strategisk planlægning havde en målsætning om, at kvindeaspektet skulle fungere som en integreret del af alt arbejde med udviklingsbistand. Det havde dog den konsekvens, at kvindeaspektet kunne virke overset i handlingsplanen, og det var som med Danidas handlingsplan for udviklingsbistand til kvinder svært at implementere til reel praksis. Det viste evalueringer fra 1994, at de projekter, der henvendte sig direkte til kvinder, havde opnået gode resultater, mens kvinde- og kønsaspektet havde haft svært ved at slå igennem i de øvrige projekter.
Man kunne dog også se en udvikling i de danske bistandsaktiviteter i perioden efter handlingsplanerne, 1989-93. Her blev projekterne, der arbejdede med kvinder som en integreret del af målsætningen, undersøgt. I perioden kunne ses flere og flere projekter, der omhandlede landbrug, produktion og uddannelse. Dog var der stadig mange projekter, der omhandlede sundhed, mor/barn-relationen og familieplanlægning. Det skal dog ikke ses som en bevægelse væk fra WID-strategien men nærmere som en erkendelse af, at sundhed var en forudsætning for, at WID-strategierne kunne fungere optimalt.
Forslag til videre læsning
Bach, C. F., Olesen, T. B., Kaur-Pedersen, S. og Pedersen, J. 2008: Idealer og realiteter: Dansk udviklingspolitisk historie 1945-2005. Gyldendal.
Benería, L. & Bisnath, S. 2001: Gender and Development: Theoretical, Empirical and Practical Approaches. (Bind 1). Edward Elgar Publishing Limited.
Boserup, E. 1989: Woman’s Role in Economic Development. Earthscan Publications Limited. (Originalværk udgivet 1970).
Degnbol-Martinussen, J. og Engberg-Pedersen, P. 1999: Bistand – udvikling eller afvikling: En analyse af internationalt bistandssamarbejde. Mellemfolkeligt Samvirke.
Moser, C. 1993: Gender Planning and Development: Theory, Practice and Training. Routledge.
Forfatterbiografi
Anna Lykke Knudsen er cand.mag. i historie og samfundsfag fra Aarhus Universitet (2021). Hendes primære, faglige interesse er nyere politisk historie med specielt fokus på ligestilling, integration og internationalt samarbejde. I sit speciale undersøgte hun forholdet mellem udviklingsforskning og implementeringen af ligestillingsperspektiver, og hvilken indflydelse det har haft på den danske udviklingspolitiske debat og den konkrete implementering i praksis i perioden 1980-93.